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關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；  政策：發(fā)展趨勢

全國老齡辦巡視員唐振興

    作者簡歷
    唐振興，中共黨員，中共中央黨校研究生畢業(yè)。1971年參加工作，1991年全國老齡問題委員會辦公室，1999年7月任中國老齡協(xié)會辦公室綜合處副處長，2006年4月任信息聯(lián)絡(luò)處處長，2010年12月任事業(yè)發(fā)展部副主任，2014年2月任全國老齡辦巡視員。主要研究方向：老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)設(shè)計規(guī)范、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)督察工作。
    摘要：發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是黨中央國務(wù)院積極應(yīng)對人口老齡化的重要戰(zhàn)略部署。本文梳理了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要政策內(nèi)容，并針對目前存在的問題，探討了今后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢。建議加強養(yǎng)老服務(wù)政策的頂層設(shè)計，建立政府主導(dǎo)下的多元主體參與機制，積極發(fā)揮市場作用，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的服務(wù)模式等。   
    養(yǎng)老服務(wù)是世界各國面臨的普遍性問題，是人類社會發(fā)展中存在的一個難題。在當前情況下，加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資和政策引導(dǎo)力度，鼓勵民間和境外資本投資經(jīng)營，有助于調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、拓展消費需求，推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是關(guān)系民生和民死的重要戰(zhàn)略性問題，是當前解決老年人生活中的實際問題、保持家庭關(guān)系和睦穩(wěn)定、促進老年群體和諧相處以及構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。
    黨中央國務(wù)院高度重視發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，黨的十八屆三中全會明確提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。目前，各地正在按照黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，認真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，抓緊完善和落實各項優(yōu)惠扶持政策，為社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)營造公平環(huán)境，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速健康發(fā)展。為進一步明確養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展方向和發(fā)展重點，本文梳理了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要政策內(nèi)容，并針對目前存在的問題，探討了今后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢。
    一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念與定義
    對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的定義，有狹義和廣義之分。從狹義上講，養(yǎng)老服務(wù)僅指為老年人提供的生活照顧和康復(fù)護理服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就是為滿足老年人因疾病或身體機能的衰退而產(chǎn)生的特殊生活需求和精神需求，而提供相應(yīng)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)部門和企業(yè)的集合。從廣義上講，養(yǎng)老服務(wù)則是一個大服務(wù)的概念，幾乎涵蓋了老年人衣食住行、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、文化健身娛樂等多個行業(yè)領(lǐng)域。可以被定義為一切為滿足老年人養(yǎng)老需求而提供服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)部門和企業(yè)的集合體，統(tǒng)稱為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。除了生活照料、醫(yī)療康復(fù)及護理服務(wù)外，還包括老年金融服務(wù)、老年教育服務(wù)、老年文化服務(wù)，甚至老年護理服務(wù)鏈上的護理人員培訓(xùn)、勞務(wù)派遣等也可以納入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的外延當中。是一個涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長的綜合產(chǎn)業(yè)體系。
    為了研究的需要，本文所說的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，主要是從狹義的角度對其進行定義，即養(yǎng)老服務(wù)業(yè)僅指為滿足老年人因疾病或身體機能的衰退而產(chǎn)生的特殊生活需求和精神需求，而提供相應(yīng)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)部門和企業(yè)的集合。這里的養(yǎng)老服務(wù)主要指的是老年人的生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護理等服務(wù)。
    二、目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要政策法規(guī)
    養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開法律和政策的保障，目前，涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法律、政策和規(guī)定有100多個。
    在國家法律層面：有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。1996年頒布，僅有原則性的6章50條。2012年底進行修訂，新修訂的《老年法》共9章85條，與原法相比，修改幅度大，新增內(nèi)容多，取得了許多創(chuàng)新和突破，充分體現(xiàn)了黨和國家對于老年人的關(guān)心和尊重，有力地維護和保障了老年人權(quán)益?！独夏攴ā访鞔_提出，積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點，為老年人提供服務(wù)。將每年農(nóng)歷九月九日確定為老年節(jié)。老人子女要“?；丶铱纯础保瑢夏耆诉M行精神慰藉。學(xué)好、用好《老年法》，維護老年人合法權(quán)益，是讓老年人享受高質(zhì)量晚年生活的法律保障。
    國務(wù)院頒布實施的：有《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》；《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干意見》；《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實施意見》；《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》；《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》；《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》；《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》；《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》；《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》；《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。特別需要強調(diào)的是，2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），提出到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場機制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。10月，又公布《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕40號），提出要按照保基本、強基層、建機制的基本原則，加快健全全民醫(yī)保體系，鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制，積極推進公立醫(yī)院改革，統(tǒng)籌推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化等相關(guān)領(lǐng)域改革。同時，要廣泛動員社會力量，多措并舉發(fā)展健康服務(wù)業(yè)，總規(guī)模達到8萬億元以上。這兩個文件實際上是相輔相成，配套完善的，對于實現(xiàn)老年人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式具有里程碑意義。
    部委聯(lián)合發(fā)文層面：比較重要的有《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》；《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》；《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》；《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》；《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》；《老年人居住建設(shè)設(shè)計標準》；《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》；《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》；《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》；《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》；《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》；《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標準》；《老年養(yǎng)護院建設(shè)標準》；《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標準》；《老年養(yǎng)護院建設(shè)標準》；《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標準》；《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》；《無障礙設(shè)計規(guī)范》；《關(guān)于進一步加強老年文化建設(shè)的意見》；《關(guān)于加強基層老年協(xié)會建設(shè)的意見》；《關(guān)于香港、澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)和殘疾人機構(gòu)服務(wù)有關(guān)事項的通知》；《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》；《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》；《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、站建設(shè)標準》；《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范》；《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》等。以上這些規(guī)定、意見、通知都非常注重實際應(yīng)用，如將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)同步納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等，優(yōu)先保障用地需求；在城鎮(zhèn)新建小區(qū)開發(fā)建設(shè)和舊城改造中，提前預(yù)留養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地等。在加強社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，老年人的居住生活都做了細致入微的具體安排。
    我國制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策的主要特點：
    第一，從立足當前到著眼未來。隨著我國人口老齡化的發(fā)展和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的上升，黨和政府對于解決人口老齡化問題的重要性認識和社會關(guān)注度逐漸提高，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策也與時俱進，推動了養(yǎng)老服務(wù)政策制定的不斷完善提高，而且向務(wù)實高效的方向發(fā)展。
    第二，養(yǎng)老服務(wù)體系政策框架正在形成。許多政策最初是一個部門以文件的形式發(fā)布，僅限于內(nèi)部工作人員，知道的人很少，現(xiàn)在許多法規(guī)和實施意見的制定，是在經(jīng)過有關(guān)部門的反復(fù)磋商，征求社會各方面意見的基礎(chǔ)上，從簡單的部門文件轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合發(fā)布實施。如全國老齡辦等24個部委《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，在政務(wù)服務(wù)、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑等方面做了具體詳細的實施意見，為老年人的生活提供各種形式的優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)，各項優(yōu)待規(guī)定得到有效落實，也有利于政策法規(guī)的落地生根，形成濃厚的社會敬老氛圍，建立起養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的長效機制，讓好政策既能看得見也能摸得著。
    第三，養(yǎng)老服務(wù)標準質(zhì)量逐漸提高。養(yǎng)老服務(wù)從供養(yǎng)五保老人的溫飽水平起步，目前逐步提高，開始朝規(guī)范化、標準化方向發(fā)展。特別是在老年人養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計等方面標準規(guī)范的實施，非常符合社會發(fā)展規(guī)律和老年人需求。有什么樣的標準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量。老年人是弱勢群體，他們在實際生活中有許多困難，一個小小的障礙，就會造成舉步維艱，只有確立一個較高標準，并嚴格按標準實施，才能保障老年人平等參與社會生活，共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。
    三、存在的主要問題
    （一）養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠。部分地方政府在落實國務(wù)院發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政策措施時，虛的多，實的少，主要表現(xiàn)在土地供應(yīng)、規(guī)劃建設(shè)、稅費減免等優(yōu)惠政策在一些地方難以落實。特別是對民營資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，遭遇不少體制性和政策性障礙，如稅收優(yōu)惠政策沒有實施細則、操作性不強或門檻設(shè)置過高。民辦養(yǎng)老福利機構(gòu)和老年活動設(shè)施在用地、用電、用水、取暖等方面負擔較重，新增床位補貼標準還不高。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)補助、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)營運補貼、居家養(yǎng)老服務(wù)補貼的金額與老齡事業(yè)發(fā)展的新要求相比，還存在著較大差距。社會資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)還存在成本高、定價機制不健全等問題，在市場競爭中處于不利地位，致使社會資金進入養(yǎng)老領(lǐng)域的積極性不高。　
    （二）老年群體的養(yǎng)老需求旺盛與社會供給不足的矛盾比較突出。由于我國的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對滯后，有許多養(yǎng)老服務(wù)項目無法實施，老年人買菜、購物、洗澡、看病有許多困難，不能滿足老年人社會需求。同時，養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展不平衡，公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求和民辦床位閑置現(xiàn)象并存。公辦養(yǎng)老機構(gòu)有國家投資，管理規(guī)范，老年人排隊等床位；而民辦養(yǎng)老院開辦前期投入大、運行風(fēng)險高，只能將成本轉(zhuǎn)移到價格上。很多新建的民辦養(yǎng)老院都在郊區(qū)，價格高、位置偏，路途遙遠，老人感覺孤獨寂寞不愿意住，子女們也不放心。
    （三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)結(jié)構(gòu)不合理。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品檔次低，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏資金、人員不足、場地不夠、設(shè)施不齊全。許多養(yǎng)老設(shè)施不符合無障礙建設(shè)標準，包括老年人家庭的適老化改造和老舊小區(qū)安裝電梯，都應(yīng)該盡快研究實施辦法，社區(qū)老年人日間照護中心建設(shè)還存在較大差距。特別是醫(yī)護結(jié)合、護養(yǎng)結(jié)合的康復(fù)護理機構(gòu)短缺，養(yǎng)老服務(wù)管理還需進一步規(guī)范，尚未形成完善的行業(yè)標準和規(guī)范的監(jiān)管機制?！?br />     （四）護理人員流動性大，缺少護理專業(yè)人才。如今一線護理崗位上工作的大多是女性，以農(nóng)村年輕人和下崗人員居多，但是他們專業(yè)化程度不高，加上待遇偏低,很多優(yōu)秀人才干一段時間就跳槽了。目前接受過專業(yè)培訓(xùn)的護理員不足,養(yǎng)老護理員缺乏專業(yè)的醫(yī)療護理知識，養(yǎng)老護理員持證上崗率低、流失大。社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員奇缺。據(jù)估算，中國目前需1000萬養(yǎng)老服務(wù)人員，但全國所有養(yǎng)老機構(gòu)人員只有22萬，符合資格的僅2萬多人。同時，由于照護人員緊缺，不能安排合理的人員輪流值班，護理機構(gòu)維持運轉(zhuǎn)困難。             
    四、對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基本發(fā)展趨勢的思考
    中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，人口老齡化呈現(xiàn)出數(shù)量多、速度快、高齡化趨勢的特點。2013年末60周歲及以上老年人口數(shù)量達到2.02億，老齡化水平達到14.8%。根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，65周歲以上老年人為1.3161億，占總?cè)丝诒戎貫?.7%。同時，空巢老年人口數(shù)量繼續(xù)上升，也將突破1億大關(guān)。預(yù)計到2020年，中國老齡人口將達2.48億，到本世紀中葉，中國的老年人口將達到4.87億，約占總?cè)丝诘?/3，其中，需要重點照顧的80歲以上的老人就將達到1.03億。圍繞養(yǎng)老服務(wù)的壓力越來越大。現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)市場需求在3萬億元以上，預(yù)計2050年前后將達到年均5萬億元。從2010年至2030年，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員將從2000萬人激增到7800萬人，提高就業(yè)率約2%以上。龐大的老年群體，蘊藏著巨大的服務(wù)市場和廣闊的發(fā)展空間。
    （一）發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為國家政策支持的重點之一
    第一，養(yǎng)老服務(wù)制度需要頂層設(shè)計。黨中央、國務(wù)院站在國家長遠發(fā)展的高度，重視制度性安排，采取行政措施或頒布法規(guī)，逐步統(tǒng)一完善養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等社會福利制度，將養(yǎng)老制度作為社會系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌規(guī)劃進行戰(zhàn)略安排，通過相關(guān)的各種政策的協(xié)調(diào)配合，將政府的公共資源在養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老醫(yī)療之間進行合理配置。去年以來，國務(wù)院有關(guān)部門密集出臺了十多項具體發(fā)展政策，要求各地切實增強做好養(yǎng)老服務(wù)的責任感和緊迫感，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重視，努力形成黨政主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的養(yǎng)老服務(wù)格局，以更高的標準、更高的要求、更高的質(zhì)量完成養(yǎng)老服務(wù)的目標任務(wù)。發(fā)改委、民政部、全國老齡辦已將部委和地方發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的情況向國務(wù)院進行了匯報。今年下半年，將開展檢查督促工作，通過了解和聽取各地意見，抓緊解決老年人遇到的現(xiàn)實困難；及時發(fā)現(xiàn)和解決養(yǎng)老服務(wù)工作中的傾向性問題，督促各地出臺具體實施意見，全面推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。 
　　第二，支持社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)，開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制試點。國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老服務(wù)必須要社會力量來做，需要社會各主體的積極參與，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這對于加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是至關(guān)重要的。要走出政府包攬思維，集聚民間資本，推動民辦養(yǎng)老院成為養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。對社會力量投資建設(shè)的高檔化、個性化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，要加強監(jiān)管。重點解決民營養(yǎng)老機構(gòu)在規(guī)劃、土地、金融等方面的問題。對養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定減免各種稅費。對企事業(yè)單位、社會團體和個人向非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準予在計算其應(yīng)納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行，境內(nèi)外資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)享有同等的稅收等優(yōu)惠政策。提倡在社區(qū)內(nèi)建設(shè)小型化養(yǎng)老機構(gòu)，用于失能和半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)，為街道老人就近提供高質(zhì)量的專業(yè)居家養(yǎng)老照護服務(wù)。
    目前我國現(xiàn)有的4萬多家社會養(yǎng)老機構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)所占比重超過70%，民政部已經(jīng)明確，政府投資興辦的養(yǎng)老床位逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。這方面，部分省市已經(jīng)進行了成功的探索。養(yǎng)老市場也應(yīng)優(yōu)勝劣汰，這樣就會使硬件好、服務(wù)佳的養(yǎng)老機構(gòu)受到老年人歡迎。政府的重點是建立管理和服務(wù)標準，包括對于老年人疾病和護理情況的評估審核機制，解決高齡和失能老人的長期照料問題。通過規(guī)范化管理，將養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展情況納入地方政府政績考核，加強督促檢查。
    第三，建立政府主導(dǎo)下的多元主體參與機制。政府已逐漸加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入，2013年，國家發(fā)改委、財政部總計投入47.2億元用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和民生建設(shè)。彩票公益金將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。目前，有關(guān)部門在制定投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠、補貼支持、人才培養(yǎng)和公益組織參與養(yǎng)老服務(wù)的鼓勵政策。各地政府通過簡政放權(quán)、創(chuàng)新體制機制激發(fā)社會活力，確立“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動”的原則，探索公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種途徑，形成社會資金以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的靈活機制。同時，各地通過改擴建等形式，對廢舊廠房、閑置校舍和空余辦公用房等資源進行改造，使之成為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以緩解土地供應(yīng)不足的壓力。各地對建設(shè)服務(wù)設(shè)施進行補貼的“補磚頭”；對養(yǎng)老機構(gòu)運營進行補貼的“補床頭”；轉(zhuǎn)為重點補到老年人身上的“補人頭”。讓老年人有錢買服務(wù)，有權(quán)利選擇服務(wù)，滿足自身服務(wù)的要求。同時，也要引導(dǎo)老年人合理消費，帶動老年消費的形成，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
    （二）建立居家養(yǎng)老+社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)+社區(qū)醫(yī)療服務(wù)模式　
    第一，居家養(yǎng)老加上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是首選。伴隨經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，特別是計劃生育政策的影響，家庭規(guī)模日趨小型化，“四世同堂”的家庭已經(jīng)非常少見，“4－2－1”家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)。全國各地對養(yǎng)老服務(wù)進行了積極的探索，居家養(yǎng)老具有先天優(yōu)勢，家庭親情和熟悉的居住環(huán)境，對老人的照顧會更加細致入微、更加個性化，也更符合老人的需求。這也是很多老人選擇居家養(yǎng)老的根本原因。即便在發(fā)達國家，居家養(yǎng)老也仍然是最為普遍的養(yǎng)老模式。但是，居家養(yǎng)老也有一些困難，如對高齡、失能老人的日間陪伴與照料等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為目標，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式。服務(wù)內(nèi)容包括生活照料與醫(yī)療服務(wù)，主要是服務(wù)人員上門為老年人開展照料服務(wù)；為社區(qū)老年人日間服務(wù)中心活動老年人提供日托服務(wù)；通過完善的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)的服務(wù)人員，輔助家庭成員完成養(yǎng)老任務(wù)。全國老齡工作委員會辦公室《十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查報告》顯示，老年人對于居家養(yǎng)老服務(wù)需求較大，89.1%的被訪者認為有必要建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。社區(qū)養(yǎng)老具有親情守望、鄰里互助的特點，所以，既不脫離老人熟悉的環(huán)境和親友，又能夠在子女上班時讓老人得到細心的照顧，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)該是最好的解決辦法。目前，全國許多大中城市建立了社區(qū)的老年人活動中心、日間照料中心。有100多個市、區(qū)建立了養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)和“虛擬養(yǎng)老院”，通過政府搭建的網(wǎng)絡(luò)平臺，將分散居住的市區(qū)老人納入到“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，由企業(yè)上門為老人提供各類便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)，開展各項養(yǎng)老服務(wù)和組織老年人進行豐富多彩的文化體育活動。這種“虛擬養(yǎng)老院”已經(jīng)成為破解老齡化挑戰(zhàn)的手段。社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)醫(yī)院是養(yǎng)老服務(wù)的重要平臺,老人住在家里得到家人照顧的同時，由社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)醫(yī)院承擔養(yǎng)老工作或者托老服務(wù)，與居家養(yǎng)老互為補充，為日間老人活動提供很好的場所和服務(wù)人員，可以解決老人日間沒有人照料的問題，大大緩解養(yǎng)老服務(wù)的難題。
    第二，發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”康復(fù)護理服務(wù)，對養(yǎng)老護理員進行培訓(xùn)。隨著老年人平均壽命延長，自理能力下降，越來越多的老人進入失能、失智期，我國現(xiàn)在有失能老人37500萬（姜力.2013.12），他們需要更多的生活照料，醫(yī)療費用的支出也不斷加大，老齡化、空巢化以及病殘化、孤獨化為養(yǎng)老護理帶來了巨大風(fēng)險。特別是大多數(shù)老年人都伴有各種慢性疾病。因此，建立具有養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)功能的養(yǎng)老院，是今后發(fā)展的重點。通過醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，有關(guān)方面形成合力，協(xié)同做好老年人慢性病管理和康復(fù)護理，增強醫(yī)療機構(gòu)為老年人提供便捷、優(yōu)先優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)的能力，統(tǒng)籌醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)資源，合理布局養(yǎng)老機構(gòu)與老年病醫(yī)院、老年護理院、康復(fù)療養(yǎng)機構(gòu)等，形成規(guī)模適宜、功能互補、安全便捷的健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。特別是要加強政府、社會和家庭在失能老人生活照料方面的作用，探索建立失能老人護理生活補貼制度。為了解決我國養(yǎng)老從業(yè)人員嚴重不足，養(yǎng)老護理員短缺的現(xiàn)狀，民政部、教育部、衛(wèi)計委通過建立培訓(xùn)基地和與院校合作等多種方式，讓養(yǎng)老護理走社會化、職業(yè)化、專業(yè)化的道路。對養(yǎng)老護理員進行專業(yè)理論、操作技能培訓(xùn)，讓他們能夠更好地照顧癱瘓、病重、獨居的老人。同時，逐步提高養(yǎng)老護理員待遇，給予相應(yīng)的補貼。已經(jīng)有專業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)利用自身資源優(yōu)勢，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和家庭護理人員進行培訓(xùn)和指導(dǎo)，解決龐大的老齡人群對養(yǎng)老服務(wù)人才巨大需求的社會問題。
    第三，解決農(nóng)村留守老人養(yǎng)老困難。我國農(nóng)村老年人留守現(xiàn)象突出，2012年底有5000萬人以上。為解決他們的衣食住行、醫(yī)療護理等方面問題，河北省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)開創(chuàng)了“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)模式。浙江省利用村莊閑置的場所，建設(shè)“日間統(tǒng)一照料、夜間分散居住”的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心；湖北省建立了農(nóng)村老年人互助照料活動中心，它們采取的辦法是利用公共財政的補貼，將農(nóng)村老年活動室或閑置的校舍，建成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站。由村委會或農(nóng)村老年協(xié)會具體運作。通過健全制度，嚴格管理，農(nóng)村老年協(xié)會已經(jīng)成為推動農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的生力軍。他們在生活、醫(yī)療、護理、文化生活等方面，重點考慮高齡、空巢和失能困難老人的需求，并積極促進鄰里之間互幫互助。通過了解老年人需求，建立分門別類的專業(yè)隊伍和借助社會力量，提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等服務(wù)。
    （三）實施“積極老齡化”戰(zhàn)略，樹立健康生活方式
    第一，加強健康教育，引導(dǎo)老年人養(yǎng)成健康生活習(xí)慣。全國老齡辦與衛(wèi)計委共同組織編寫了《中國老年人健康指南》，通過健康生活習(xí)慣、合理膳食規(guī)律、適量體育運動、良好心理狀態(tài)、疾病自我控制、加強健康管理等六方面內(nèi)容，引導(dǎo)老年人健康生活，實施“健康老齡化”、“積極老齡化”戰(zhàn)略。重點是在社區(qū)內(nèi)開展健康宣傳教育，積極防治慢性病，切實提高老年人健康水平。全國老齡辦已經(jīng)在上海浦東進行了兩年多的探索，在社區(qū)建立老年健康生活指導(dǎo)管理模式，倡導(dǎo)老年人科學(xué)健康的生活，提高老年人生命質(zhì)量。通過20多位中外專家進行指導(dǎo)，用創(chuàng)新的科學(xué)服務(wù)模式，把各種現(xiàn)有的服務(wù)項目有機的融入，由過去被動的從老人需求出發(fā)制定養(yǎng)老服務(wù)項目，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉夏耆诉M行健康生活指導(dǎo)和管理。引導(dǎo)老人改變不良生活方式，指導(dǎo)科學(xué)健康的生活，延緩老人體能、智能衰退，對提升老年人生活質(zhì)量，緩解社會化養(yǎng)老壓力具有非常重要的作用。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民收入水平的不斷提高，低齡健康的老年人具備了追求更高層次的身心健康為主的要求。主要表現(xiàn)在用科學(xué)知識指導(dǎo)生活，講衛(wèi)生、講文明，有與時俱進、積極向上的精神面貌；對休閑旅游和健康保健、對文化活動設(shè)施和場所、對生活照料和精神慰藉等社會服務(wù)的需求增加。
    第二，加強老年心理健康教育和精神衛(wèi)生工作。隨著我國城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)無保障老年人社會保障體系等兜底制度的建立和完善，老年人都有了一定的經(jīng)濟收入，科學(xué)素養(yǎng)逐步提高。隨著年齡的增長，老人的身體機能逐漸衰弱，對子女的依賴也會越來越強，“精神贍養(yǎng)”更為重要，否則身體心理處于無依無靠狀態(tài)下，“空巢老人”將會陷于雙重危機之中，目前，我國嚴重精神障礙患者有1600萬人，其中老年人精神疾病出現(xiàn)高發(fā)狀態(tài)。特別是抑郁癥和老年性癡呆，全國有1000萬老年群體。為此，許多社區(qū)建立了符合社區(qū)特色的老年人精神溝通學(xué)習(xí)交流的場所，開展心理健康講壇、心理咨詢等服務(wù)，倡導(dǎo)老年人走出家庭，積極參與社會生活的理念。提倡、鼓勵家庭成員與老人多溝通、多交流，廣泛開展群眾性老年文體活動，引導(dǎo)老人樹立“自主、自助、自立”的觀念，鼓勵低齡健康老人做志愿者，為高齡、患病老人義務(wù)服務(wù)，填補“空巢”老人在精神生活方面的貧乏和空虛。許多省市通過建立以社區(qū)為核心、以家庭為基礎(chǔ)、以專業(yè)老年衛(wèi)生機構(gòu)和養(yǎng)老院為依托，集預(yù)防、醫(yī)療、康復(fù)、護理、臨終關(guān)懷為一體的服務(wù)體系，積極開展老年護理和精神康復(fù)工作。
    （四）創(chuàng)新發(fā)展模式，推動科技智能化養(yǎng)老服務(wù)
    第一，創(chuàng)新發(fā)展模式。加強老年友好型城市和老年宜居社區(qū)建設(shè)，為老年人提供安全、便利、舒適的生活環(huán)境。公共服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施都要進行無障礙環(huán)境建設(shè)，老舊小區(qū)注重“適老化建設(shè)和改造”，為老年人營造良好的生活環(huán)境。通過制定行業(yè)標準，加強監(jiān)督，確保提供安全和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。把各類居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)護理人員是否經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)，取得養(yǎng)老護理員職業(yè)技能證書，作為對居家養(yǎng)老服務(wù)工作評估、年度檢查、考評的依據(jù)。部分省市自治區(qū)已經(jīng)著手開展養(yǎng)老服務(wù)示范試點的申報，有產(chǎn)學(xué)研發(fā)機構(gòu)密切合作，在全國建立了示范項目或者示范基地，積極探索醫(yī)療、養(yǎng)老、家政、健身、旅游等各種服務(wù)業(yè)深度融合和互動發(fā)展模式，建立養(yǎng)老醫(yī)療、健康養(yǎng)生養(yǎng)老、康復(fù)護理養(yǎng)老、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園等，加大對于養(yǎng)老、健康等服務(wù)業(yè)的投入力度。
    第二，推動智能化養(yǎng)老服務(wù)。全國老齡辦在全國推動建立“智能化養(yǎng)老實驗基地”，推進智能化養(yǎng)老技術(shù)設(shè)備在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用，該服務(wù)具有科技集成、綠色環(huán)保、優(yōu)質(zhì)高效、整合資源等優(yōu)勢，有利于促進養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化，提高養(yǎng)老服務(wù)的科技水平和能力。為老年人提供人力“做不到、做不好和不愿做”的服務(wù)，使老年人真正享受到更加人性化、有尊嚴的服務(wù)。進而有力推動我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的科技創(chuàng)新，提高其專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化水平。目標是在全國建設(shè)100個具有“建筑設(shè)施、物業(yè)管理、健康管理、生活服務(wù)、老年照護、文化服務(wù)”等六大智能化系統(tǒng)的養(yǎng)老實驗基地。經(jīng)過一年的努力，智能化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)取得長足發(fā)展。截至目前，已經(jīng)批準籌建的智能化養(yǎng)老實驗基地有17家，投資規(guī)模達到100多億元，全國第一個老齡智能科技產(chǎn)業(yè)園落戶常熟，智能化養(yǎng)老的理念和意義已經(jīng)被相關(guān)政府部門和社會各界所認同，智能化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境和資源環(huán)境得到了極大改善。包括建設(shè)智能化遠程醫(yī)療，目前中科院正在研發(fā)居家養(yǎng)老身體數(shù)據(jù)監(jiān)測、睡眠模式下的老人身體數(shù)據(jù)監(jiān)測、老年癡呆癥監(jiān)測診斷等新型智能系統(tǒng)和設(shè)備。包括高端醫(yī)療、康復(fù)體檢以及健康咨詢等市場化的服務(wù)。
    （五）中外合作，提高老年康復(fù)輔具質(zhì)量
    第一，鼓勵和引導(dǎo)境外資金進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。近年來，根據(jù)我國的國情，學(xué)習(xí)借鑒國外的有益經(jīng)驗，我國不少地方出臺政策措施鼓勵外資進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，引進國際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的科研和實踐成果，鼓勵境外有實力的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)到國內(nèi)投資，結(jié)合中國老年人的精神文化、生活習(xí)慣等，創(chuàng)新發(fā)展出豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。鼓勵境外資本的進入的政策，也引起國外養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的關(guān)注。目前，中國有與德國、日本、美國、瑞典、澳大利亞、意大利、韓國等國家合資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，有合作生產(chǎn)老年產(chǎn)品用品的企業(yè)，包括引進國外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的先進管理手段和服務(wù)理念。在日本等一些發(fā)達國家，就有專門的機構(gòu)和服務(wù)人員為行動不便的老人提供洗浴服務(wù)，他們精細化服務(wù)的方法令人贊嘆。外資進入我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是瞄準了中國巨大的養(yǎng)老市場。相當一部分國外養(yǎng)老機構(gòu)定位于我國中高端客戶群體，有助于滿足人們?nèi)找娑鄬哟?、多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。
    第二，提升老年康復(fù)輔助用品質(zhì)量。根據(jù)老齡事業(yè)“十二五”規(guī)劃，各地促進老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)，重視康復(fù)輔具、電子呼救等老年特需產(chǎn)品的研究開發(fā)。鼓勵中小企業(yè)進入老年生活用品產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，扶持發(fā)展龍頭企業(yè)，實施品牌戰(zhàn)略，提高創(chuàng)新能力，形成一批產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領(lǐng)域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的產(chǎn)業(yè)集群。目前，我國已經(jīng)有幾千家生產(chǎn)老年用品的企業(yè)，老年康復(fù)輔助用品的種類有近千種，通過加大產(chǎn)品研發(fā)力度，引進國外先進技術(shù)，產(chǎn)品質(zhì)量逐年提高。各地舉辦的老年產(chǎn)品博覽會、展銷會有十幾家，舉辦國際性的博覽會有5家，其中由中國殘疾人聯(lián)合會、全國老齡工作委員會辦公室共同主辦的中國國際福祉博覽會，每年在重陽節(jié)舉辦，已經(jīng)成功舉辦了七屆。成為我國級別最高、規(guī)模最大、影響力最廣的老年人、殘疾人康復(fù)護理設(shè)備/用品用具、養(yǎng)老服務(wù)的博覽會。有來自20多個國家和地區(qū)的近300家企業(yè)參展，展示護理設(shè)備、康復(fù)器具、特制老年人鞋子和食品等，如原裝進口的醫(yī)療設(shè)備，諸如更衣淋浴床、站立機等。以及幫助各類肢體殘疾人使用的電腦和互聯(lián)網(wǎng)的輔助器具、專門為中國人研制的辦公椅、高端多功能輪椅、康復(fù)機器人、殘疾人專用健身器材和盲人導(dǎo)視儀等福祉用品。與此同時，我國有關(guān)部門通過與世界各國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運營商合作，開展各種形式的論壇、研討會，搭建國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)驗交流的平臺，吸收借鑒各國先進技術(shù)，加強國際科研合作與交流，充分借鑒和吸收世界各國的有益經(jīng)驗，讓科技創(chuàng)新成果造福于老年人。這些舉措提高了我國養(yǎng)老服務(wù)的水平，展示了我國解決人口老齡化問題的成就，提高了我國養(yǎng)老服務(wù)水平的國際影響，對于推動國際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)服務(wù)質(zhì)量和水平的提高發(fā)揮了積極作用。

（責任編輯：秋彤）