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胡穎廉

　　山東濟(jì)南非法經(jīng)營疫苗系列案件爆發(fā)后不足一個(gè)月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的決定（草案）》，強(qiáng)化制度監(jiān)管。這種快速有力的回應(yīng)贏得了全社會(huì)廣泛贊譽(yù)。但對(duì)即將實(shí)施的疫苗“新政”，人們依然存在模糊認(rèn)識(shí)，需要從理論和實(shí)踐層面加以厘清。
　　草案明確將二類疫苗比照一類疫苗納入省級(jí)公共資源交易平臺(tái)集中采購，不再允許接種單位直接采購以及藥品批發(fā)企業(yè)經(jīng)營。有觀點(diǎn)認(rèn)為此舉使二類疫苗“去市場(chǎng)化”，筆者認(rèn)為，這是誤解了修法的原意。
　　長期以來，由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足，一些基層疾控機(jī)構(gòu)通過銷售二類疫苗“創(chuàng)收”。他們?cè)谡邔?shí)踐中將《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》“縣級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)可以向接種單位供應(yīng)二類疫苗”的選擇性規(guī)定變更為強(qiáng)制性規(guī)定：縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)作為分銷商向供應(yīng)商訂貨，再轉(zhuǎn)批發(fā)給接種單位，從中賺取差價(jià)。為降低成本，有的接種單位甚至繞過縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)直接尋找廉價(jià)貨源，給疫苗販子提供了可乘之機(jī)。
　　可見，二類疫苗問題的根源不是市場(chǎng)化，而在于一些基層疾控機(jī)構(gòu)和接種單位行政壟斷造成市場(chǎng)失靈。不法分子能夠在全國范圍內(nèi)調(diào)配臨期疫苗，正說明正式市場(chǎng)機(jī)制沒有起到應(yīng)有作用。即便省級(jí)招標(biāo)，只要疾控機(jī)構(gòu)和接種單位還存在營利動(dòng)機(jī)，仍然可能重蹈過去藥品集中招標(biāo)采購的覆轍，用“二次議價(jià)”等方式壓低出廠價(jià)，并且?guī)砭薮髮ぷ饪臻g，最終形成上游醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高度市場(chǎng)化與下游醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)過度行政化的結(jié)構(gòu)性矛盾。
　　因此，新條例實(shí)施過程中應(yīng)更加注重市場(chǎng)，讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用。一方面疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、接種單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立真實(shí)、完整的購進(jìn)、儲(chǔ)存、分發(fā)、供應(yīng)、接收記錄，做到票、賬、貨、款一致。另一方面要積極培育市場(chǎng)，讓各地疫苗需求和購銷信息公開透明，防止形成新的更大的行政壟斷。
　　同時(shí)，更好發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。但如何構(gòu)建長效機(jī)制，堵住疫苗監(jiān)管漏洞？由于歷史和體制原因，我國疫苗安全呈現(xiàn)藥監(jiān)、衛(wèi)生分段監(jiān)管的格局?！稐l例》規(guī)定，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)預(yù)防接種環(huán)節(jié)監(jiān)管，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分發(fā)和購買疫苗的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。藥監(jiān)部門則并不掌握接種環(huán)節(jié)疫苗購銷情況，現(xiàn)實(shí)中可用的日常監(jiān)管手段也僅僅是監(jiān)督抽檢。加之疾控機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng)且封閉運(yùn)行，藥監(jiān)部門很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。筆者建議，以此次事件為契機(jī)，明確“藥監(jiān)負(fù)責(zé)疫苗產(chǎn)品質(zhì)量，衛(wèi)生負(fù)責(zé)預(yù)防接種行為”的分工格局，逐步扭轉(zhuǎn)藥品監(jiān)管部門對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)監(jiān)管手段缺失的局面，真正從制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行層面構(gòu)建“從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院”的全鏈條監(jiān)管體系。
　　此外，還要加強(qiáng)行政監(jiān)管與刑事司法的有機(jī)銜接，提升監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威性和震懾力。公安機(jī)關(guān)擁有先進(jìn)偵查手段，可以行使銀行賬戶查詢、財(cái)產(chǎn)凍結(jié)、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)等強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，并擁有人身控制權(quán)，對(duì)于打擊手段隱蔽且多樣化的犯罪行為具有天然優(yōu)勢(shì)。建議以此次事件為政策窗口，秉持“最小折騰，最穩(wěn)路徑，最大改善”原則，從制度層面優(yōu)化行刑銜接機(jī)制，探索推廣“食藥警察”隊(duì)伍。新隊(duì)伍可通過現(xiàn)有食藥稽查人員轉(zhuǎn)換身份或公安民警轉(zhuǎn)任崗位來實(shí)現(xiàn)，先在國家和省級(jí)層面試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟后向市縣延伸。
　　根據(jù)國家衛(wèi)生計(jì)生委、食藥監(jiān)總局最近公告，我國將建立國家免疫規(guī)劃疫苗動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步將安全有效、財(cái)政可負(fù)擔(dān)的第二類疫苗納入國家免疫規(guī)劃。有人建議國家更快、更多地用財(cái)政經(jīng)費(fèi)為二類疫苗買單。對(duì)此，筆者則有不同看法。
　　作為保障人體健康和公共衛(wèi)生的重要戰(zhàn)略物資，一類疫苗的本質(zhì)是政府提供的基本衛(wèi)生服務(wù)，主要針對(duì)普通傳染疾病，強(qiáng)調(diào)公益性和低利潤。二類疫苗主要針對(duì)季節(jié)性、區(qū)域性、個(gè)體性較強(qiáng)的傳染疾病，其內(nèi)涵是個(gè)人的自愿健康行為。政府通過維持一定利潤率來激勵(lì)二類疫苗生產(chǎn)企業(yè)改造工藝以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新發(fā)傳染疾病。假如二類疫苗利潤空間被大幅壓縮，那么企業(yè)的創(chuàng)新積極性就會(huì)降低，更多地通過低價(jià)優(yōu)勢(shì)獲取市場(chǎng)份額。換言之，如果一味將二類疫苗納入國家買單的免疫規(guī)劃體系，非但無法增加民眾健康福祉，反而會(huì)出現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、企業(yè)利潤下降、疫苗質(zhì)量不高、疫情防控不力等弊端。
　　另外，監(jiān)管部門的責(zé)任也要厘清。最嚴(yán)問責(zé)的目的是查找和彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，決不能異化為相關(guān)部門“各打五十大板”的攤派，更不能打擊一線監(jiān)管執(zhí)法人員的積極性?？茖W(xué)問責(zé)應(yīng)當(dāng)區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任和普通公務(wù)人員的行政責(zé)任。前者由結(jié)果觸發(fā)問責(zé)，后者以特定違法行為啟動(dòng)追責(zé)，兩者不應(yīng)混淆或替代。
　　（作者為國家行政學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：秋彤）