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    鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，尤其是非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可在一定程度上緩解看病難、看病貴，這也是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和發(fā)展健康服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急，在于完善相關(guān)法律法規(guī)，明確政策導(dǎo)向，細(xì)化監(jiān)管措施，以推動(dòng)其健康發(fā)展。
    1.非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)面臨法律法規(guī)空白
    當(dāng)前，我國營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)參照企業(yè)管理，有較為明確的上位法，而非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)定、登記、財(cái)務(wù)管理和監(jiān)管等方面，則存在較多法律法規(guī)空白。
    根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，各類城鎮(zhèn)非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)（不包括公立醫(yī)院）登記為民辦非企業(yè)單位，有法人、合伙和個(gè)體三種形式。但由于其不是企業(yè)，不能參照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行約束，而民辦非企業(yè)單位又沒有相應(yīng)的上位法規(guī)范其具體類型、責(zé)任分擔(dān)，也沒有相應(yīng)的審查機(jī)制，因此，有些地方“以非營利之名行營利之實(shí)”，出現(xiàn)了各種形式的“股份制非營利性”機(jī)構(gòu)，這與民辦非企業(yè)單位非營利目的存在矛盾。
    非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)還存在性質(zhì)認(rèn)定不嚴(yán)格問題。我國對(duì)非營利組織免稅資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)清晰，主要包括五種：不以營利為宗旨和目的；財(cái)產(chǎn)及其孳息不用于分配；投入人不享有該組織的所有權(quán)，對(duì)投入該組織的財(cái)產(chǎn)不保留或者享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利；工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不變相分配該組織的財(cái)產(chǎn)；該組織注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)用于公益性或非營利性目的。國際上也通常作為非營利性機(jī)構(gòu)性質(zhì)判斷的標(biāo)志。但根據(jù)2000年《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》，我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)性質(zhì)的劃分遵循“自愿選擇和政府核定”相結(jié)合的原則，根據(jù)“醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目的、服務(wù)任務(wù)，以及執(zhí)行不同的財(cái)政、稅收、價(jià)格政策和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”，來確認(rèn)非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格的表述過于原則，缺乏嚴(yán)格、具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)和程序。只要不申請(qǐng)免稅資格，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營性質(zhì)的選擇實(shí)際處于僅?！白栽高x擇”而無“政府核定”的狀態(tài)。對(duì)于投入人是否享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利、財(cái)產(chǎn)及其孳息分配、工作人員工資福利開支控制比例、機(jī)構(gòu)性質(zhì)轉(zhuǎn)換或注銷后剩余資產(chǎn)處置等也都未做出說明。
    另外，從國際經(jīng)驗(yàn)上看，非營利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)并非天然具有免稅資格，而是應(yīng)對(duì)其經(jīng)營行為、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審核，確認(rèn)符合要求后才能免稅。我國雖有清晰的免稅資格標(biāo)準(zhǔn)，但在執(zhí)行中，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的免稅資格認(rèn)定存在一定困難，標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序、監(jiān)管措施等也缺乏可操作性的解釋。
    2.完善政策體系是大前提
    鑒于現(xiàn)有政策多側(cè)重于程序性管理，在性質(zhì)認(rèn)定、運(yùn)行管理、退出流轉(zhuǎn)機(jī)制、監(jiān)督處罰等方面政策不夠細(xì)化，某些關(guān)鍵政策和操作細(xì)則不明確，不適應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)實(shí)踐發(fā)展需要，因此應(yīng)逐步修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，完善各項(xiàng)相關(guān)政策，強(qiáng)化監(jiān)督管理，進(jìn)而使非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展走上制度化、法制化的軌道。
    第一，加快出臺(tái)社會(huì)辦醫(yī)相關(guān)立法。
    加快研究非營利性機(jī)構(gòu)管理的法律法規(guī)，或借鑒《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《民辦教育促進(jìn)法》的立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)社會(huì)辦醫(yī)專項(xiàng)立法。如果上位法出臺(tái)時(shí)機(jī)尚未成熟，可先行在修訂醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理的法律法規(guī)時(shí)，增加關(guān)于社會(huì)辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能定位、相關(guān)各方基本責(zé)權(quán)利，并制定《民辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法》等部門規(guī)章，及時(shí)補(bǔ)充當(dāng)前的政策空白。
    第二，明晰非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬。
    產(chǎn)權(quán)不清是當(dāng)前困擾非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的最大政策障礙，要在確定哪些應(yīng)屬于捐贈(zèng)行為，哪些應(yīng)屬于投資行為的基礎(chǔ)上，盡快明確非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬。社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人以回報(bào)社會(huì)、樹立品牌等方式舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，應(yīng)該屬于捐贈(zèng)行為或慈善，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于社會(huì)，投資人不享有該組織的所有權(quán)，應(yīng)委托管理；否則，不管是與政府部門合辦，還是其他方式，屬于投資行為，應(yīng)定性為營利性醫(yī)院，產(chǎn)權(quán)屬于投資者所有，投資人可自行經(jīng)營或委托經(jīng)營。
    第三，完善非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記管理、稅收等政策。
    要建立嚴(yán)格、具體、可操作的非營利組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，特別要強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)及其孳息分配、工作人員工資福利開支比例、剩余資產(chǎn)處置等方面的審查。
    第四，明確非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)性質(zhì)轉(zhuǎn)換和監(jiān)管政策。
    應(yīng)改變現(xiàn)有諸如“社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改制不得改變非營利性”“社會(huì)資本舉辦的非營利性醫(yī)院原則上不得轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性”等簡單堵塞式的規(guī)定，研究制訂全面、嚴(yán)格醫(yī)療機(jī)構(gòu)性質(zhì)轉(zhuǎn)變相關(guān)規(guī)則，應(yīng)避免“股份制非營利性”這樣有違法理的機(jī)構(gòu)性質(zhì)出現(xiàn)。在充分保護(hù)公眾利益和公共資產(chǎn)的同時(shí)，制定醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的具體監(jiān)管辦法，以確保各項(xiàng)政策得到有效落實(shí)。
    （作者單位：國家衛(wèi)生計(jì)生委法制司）
    延伸閱讀
    在國際上，通常將營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入一般企業(yè)管理制度體系，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)則納入統(tǒng)一的非營利組織管理制度體系。美國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)均發(fā)展較好，值得借鑒。
    ●認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
    國際上普遍認(rèn)為非營利組織應(yīng)具有以下基本特征：服務(wù)大眾的宗旨；不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；保障任何人不能從中獲取私利的管理制度；本身具有合法免稅地位；具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位；剩余資產(chǎn)由社會(huì)管理部門處置，出資者無權(quán)自行處置。
    除要滿足上述標(biāo)準(zhǔn)外，美國還有一個(gè)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，來區(qū)別非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)和營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，即非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)不能拒絕任何病人，包括無力支付醫(yī)療費(fèi)的病人；而營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)不能拒絕在醫(yī)療緊急狀態(tài)下的任何病人，但可以拒絕非緊急狀態(tài)下無支付能力的病人。
    ●稅收政策
    美國政府認(rèn)為，非營利組織提供的服務(wù)大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)給予其免稅資格以鼓勵(lì)其發(fā)展。需要說明的是，美國對(duì)非營利組織實(shí)行分類免稅管理，這里所指的“免稅資格”并不是免一切所得稅。
    日本對(duì)特定醫(yī)療法人和特殊醫(yī)療法人給予免稅資格。其中，特定醫(yī)療法人是承擔(dān)公益事業(yè)、被判定有公益性的醫(yī)療法人，特殊醫(yī)療法人是指將所有權(quán)捐獻(xiàn)給國家的醫(yī)療法人。
    在我國臺(tái)灣地區(qū)，只要符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的條件，非營利組織及其“附屬作業(yè)組織”的非商業(yè)所得（包括接受捐助所得、利息、股利等）就能免稅，如不分配利潤及剩余財(cái)產(chǎn)給捐贈(zèng)人或其關(guān)系人、不經(jīng)營與其創(chuàng)設(shè)目的無關(guān)的業(yè)務(wù)等。
    ●監(jiān)管政策
    美國政府對(duì)非營利組織年度財(cái)務(wù)報(bào)告的要求與營利組織標(biāo)準(zhǔn)相同，政府會(huì)專門指定由美國注冊(cè)公共會(huì)計(jì)事務(wù)所和財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)董事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)非營利組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行管理。非營利組織每年還要向美國國內(nèi)稅務(wù)局報(bào)送專門報(bào)表，如連續(xù)3年不申報(bào)將被取消免稅資格。國內(nèi)稅務(wù)局每年對(duì)非營利組織財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽查或突擊檢查。
    在我國臺(tái)灣地區(qū)，非營利組織每年必須向主管機(jī)關(guān)報(bào)送組織運(yùn)作情況，如果違反“法令”、章程或違反公益原則，主管機(jī)關(guān)將給予警告、撤銷其決議，停止其部分業(yè)務(wù)或全部業(yè)務(wù)，并限期改進(jìn)等處分。屆時(shí)，非營利組織還未改進(jìn)或情節(jié)嚴(yán)重的，主管機(jī)關(guān)將給予撤免其職員、限期整改、廢止許可、解散組織等處分。

（責(zé)任編輯：秋彤）