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購買服務(wù)，政府和社會組織都要補課

本報記者 王燁捷

    嚴峻的老齡化形勢正在考驗上海改革者的智慧。上海市民政局公開資料顯示，截至2012年底，上海60歲及以上戶籍老年人口總數(shù)已達367萬人，占總?cè)丝诘?5.7%。據(jù)預測，到2025年，這一比例將達到35%左右。
    這座以生活時尚、節(jié)奏快為特點而被民間稱作“魔都”的城市，如今又與“老齡化”捆綁在了一起。
    “社區(qū)居家養(yǎng)老”是上海目前推行的解決方案，從14年前開始推行至今。簡單來說，就是由社區(qū)提供一處服務(wù)場所，既能把老人“請進來”提供日間托管服務(wù)，又能讓服務(wù)“走出去”進入老人家中。
    在崇尚“多元主體共同參與社會治理”的當下，提供“居家養(yǎng)老”服務(wù)的主體變成了民辦非企業(yè)單位（以下簡稱“民非組織”），由政府出資向其購買養(yǎng)老服務(wù)。然而，在這一過程中，一些提供養(yǎng)老服務(wù)的民非組織雖然強烈感受到“被重視”，卻在實踐中感到困難重重。
    人工成本年年漲，企業(yè)所得稅卻一分不減
    英國紐卡斯爾大學生物化學專業(yè)的畢業(yè)生楊磊，如今最擅長的事兒之一，就是核算人工成本。她在上海浦東注冊成立了一家民非組織——上?；锇榫奂茵B(yǎng)老服務(wù)社，如今已挑起上海5個區(qū)內(nèi)15個街鎮(zhèn)的社區(qū)日間托管服務(wù)，150多號人每月等著她發(fā)工資。
    每年“上海市最低工資標準”的變化，都會令這個年僅28歲的創(chuàng)業(yè)者心頭“抖三抖”。記者查詢資料發(fā)現(xiàn)，從2009年至今，5年間，上海的最低工資標準已從960元漲至1820元，翻了近一番。
    人工成本年年上漲的同時，民非組織還要像企業(yè)一樣繳納稅收。以上海伙伴聚家養(yǎng)老服務(wù)社為例，這家單位每年要繳納5.65%的營業(yè)稅，20%的企業(yè)所得稅。其中企業(yè)所得稅的繳納比例，比“國家重點扶持”的高新技術(shù)企業(yè)和小型微利企業(yè)還要高出5個百分點。
    “真不如開辦一個社會企業(yè)?！睏罾谡f，盡管近年來各界都在重視民非組織的發(fā)展，但民非組織的實際生存狀況卻并不樂觀，“我們不像有的基金會，人員少，提管理費日子還能過得不錯；我們都是服務(wù)性機構(gòu)，有住房、物業(yè)、人員成本，運營費少說也占20%～25%?！?br />     伙伴聚家現(xiàn)在的經(jīng)費，50%來自政府購買服務(wù)，45%來自老人自費購買服務(wù)，還有5%來自基金會捐贈。楊磊說，為了維持生計，也為了未來能提供更專業(yè)的服務(wù)，下一步，服務(wù)社將會多提供一些“市場化的服務(wù)”。
    也就是說，在伙伴聚家承接養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)里，有免費的、政府埋單的服務(wù)，也有收費的、老人自費購買的服務(wù)。
    “日間托管”是政府補貼的微利項目，每個老人每月只要100元托管費；上門服務(wù)要收費，普通陪伴照護每小時17元至20元，特殊老人照護每小時25元，中醫(yī)保健、西醫(yī)康復每小時100元，此外還有個人護理、健康咨詢等項目。
    目前，伙伴聚家自費在冊會員有1萬多名，其中每月互動、享受常態(tài)服務(wù)的有2000多人，約50%的會員每月都有消費。這些收入，楊磊說，僅夠維持基本開銷。之所以她還在堅持著，是因為想把事業(yè)鋪大。
    另一個問題是——如果民非組織身份變成社會企業(yè)，那楊磊就可以開設(shè)分支機構(gòu)，但她同時會失去一大筆政府購買服務(wù)的經(jīng)費，因為政府暫時不向社會企業(yè)購買養(yǎng)老服務(wù)，而民非組織又不允許開設(shè)分支機構(gòu)。
    她不得不選擇一種略顯畸形的發(fā)展模式：在浦東以外的其他區(qū)縣搞“連鎖店”，但店名不能叫“伙伴聚家”，只能叫“某某聚家”。
    記者從上海市民政局老齡工作處了解到，現(xiàn)在已有部分社區(qū)的老年人日間服務(wù)機構(gòu)被委托給有資質(zhì)、有信譽的社會企業(yè)進行管理。
    民非組織如何進入“政府購買服務(wù)”序列
    采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，有個別承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的民非組織，似乎是專為某社區(qū)而生的。
    一名很少獲得“政府購買服務(wù)”青睞、經(jīng)費長期依賴各類基金會的民非組織負責人告訴記者，“政府購買服務(wù)”的項目，一來經(jīng)費相當有限，大多是“賠本賺吆喝”；二來有時會出現(xiàn)給“關(guān)系戶”接單的情況，普通民非組織不易申請到。
    比如上海浦東一街道的一家服務(wù)社，由一對母女發(fā)起成立，母親是從社區(qū)退休的黨支部書記，女兒則跟著母親一起干。她們的服務(wù)社僅承接本街道由政府出資購買的老人看護和少兒看護服務(wù)項目。盡管“母女店”服務(wù)盡心盡力，但服務(wù)專業(yè)性不足。
    “這么做也有道理，社區(qū)的老黨支部書記開辦的社會組織，知根知底，總比外面隨便找人來亂收費，被老百姓罵要好一些。”上述民非組織負責人稱，基層政府在試驗初期的考慮也不無道理。
    根據(jù)上海市民政局印發(fā)的《上海市老年人日間服務(wù)機構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，市級層面主要負責本市老年人日間服務(wù)機構(gòu)的政策規(guī)范和業(yè)務(wù)指導管理工作；區(qū)級層面則負責轄區(qū)內(nèi)老年人日間服務(wù)機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)業(yè)登記及監(jiān)督管理工作。
    據(jù)上海市民政局老齡工作處的工作人員介紹，上海目前開設(shè)的社區(qū)老年人日間服務(wù)機構(gòu)大多由各個街道、社區(qū)自行確定合作對象和合作方式，有的街道會進行公開招投標，有的街道則不招標直接委托。因為尚在起步階段，市民政局對“是否招標”并未作強制規(guī)定。
    但大多數(shù)街道、社區(qū)會提供300平方米以上的活動場地，含裝修、設(shè)施等，有的街道還會包水電煤等日常開銷費用；而承接養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，一般也會應(yīng)“雇主”要求為一部分困難老人提供免費的養(yǎng)老服務(wù)。
    一名從多年前就開始參與政府購買服務(wù)項目的社會組織負責人告訴記者，早年因為要推“政府購買服務(wù)”，基層街道、社區(qū)手頭掌握的能提供服務(wù)的社會組織資源又有限，因而催生了一批“關(guān)系戶”。
    這些“關(guān)系戶”社會組織的負責人大多為體制內(nèi)人士轉(zhuǎn)型，因此，他們提供的社會服務(wù)有些“體制內(nèi)色彩濃重”，“最早的服務(wù)也就是應(yīng)付一下，后來一點一點在轉(zhuǎn)變?！?br />     最近兩年變化明顯。今年年初，上海市社團局正式放開行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會組織的直接登記，大批社會組織涌入“政府購買服務(wù)”領(lǐng)域。
    “以前，光登記注冊一項，就給很多人潑了冷水，讓他們只能放棄?！睏罾谟浀盟畛跻k養(yǎng)老服務(wù)社時，去了工商局注冊登記，但公司類型找不到，沒有養(yǎng)老服務(wù)這一項；去了管養(yǎng)老院的民政局福利處，對方把她推薦給了社團處；到了社團處，卻被對方告知，提供養(yǎng)老服務(wù)的民非組織都是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的，還沒有私人承辦一說。
    當時社團處的幾名工作人員還帶著楊磊一起探討，“文件也沒說私人不能辦，也沒說能辦。不如你去找個紅頭文件來，如果文件說能辦，那就給辦?！?br />     楊磊那時還是一個即將畢業(yè)的在校生，她說如果不是自己“時間充?！?，辦養(yǎng)老服務(wù)社的創(chuàng)意可能早就因為手續(xù)繁瑣而夭折了。
    購買服務(wù)，政府和社會組織都要補課
    對此，清華大學NGO研究所所長王名認為，政府向社會組織購買服務(wù)是我國社會治理領(lǐng)域的一大進步，在早期執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些制度設(shè)計不健全的問題可以理解，“這種上世紀80年代后期才開始的新公共管理運動，在全球也是新課題?！?br />     在王名看來，政府購買服務(wù)的主體對象可以再放開些，只要把規(guī)則建立好，退休的街道主任可以接單子，辭職的公務(wù)員可以接單子，甚至領(lǐng)導的親戚也可以接單子，“只要你有一個公開透明的遴選標準，一個經(jīng)過論證合理的購買價格，企業(yè)、社會企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位，所有有能力提供服務(wù)的都可以來競標承接業(yè)務(wù)”。
    記者注意到，《上海市老年人日間服務(wù)機構(gòu)管理辦法》并未規(guī)定只有非營利性社會組織才能受托管理日托中心，這正是王名所說的一種“開放心態(tài)”。
    王名說，即使放開采購對象范圍，因為政府購買服務(wù)的價格、利潤等問題，大多數(shù)企業(yè)也不會來競標，“因為這不是一個掙錢的好買賣，自然不會有企業(yè)主來競標?！?br />     他注意到，社會上有些人認為政府購買服務(wù)有“假放權(quán)”的嫌疑。比如某地級市民政部門拿出200萬元來向社會組織購買100項社會服務(wù)，還有的民政部門把政府購買服務(wù)這塊“肥肉”送到自己下轄的事業(yè)單位“嘴邊”。
    王名說，這是一個很正常的改革過程，基層政府要從“全能政府”轉(zhuǎn)為“有限政府”，領(lǐng)導們也需要時間去適應(yīng)，“無論是誰，你覺得價錢可以接受，你能提供老百姓滿意的服務(wù)，你就來競爭；200萬元買100項服務(wù)，兩萬元一個，如果覺得沒錢賺，還要倒貼，肯定不會有人來競爭。”
    記者注意到，2012年和2013年中央財政先后安排4億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務(wù)，累計847個項目，涉及十多個省份的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療救助、受災(zāi)群眾救助、教育培訓等領(lǐng)域。
    而在上海，2005年至2007年浦東新區(qū)政府購買服務(wù)資金累計達1.24億元；2010年上海各級政府通過購買服務(wù)、補助等形式為社會組織提供資金37.89億元，2011年更達到41.02億元。
    大量的“政府購買服務(wù)”，一方面考驗著執(zhí)政者“公正、透明程序”的設(shè)定能力，另一方面也考驗著承接項目民非組織的執(zhí)行力。
    上海伙伴聚家養(yǎng)老服務(wù)社的楊磊就明顯感受到來自執(zhí)行服務(wù)方面的壓力，“每一個提供服務(wù)的家政員、護理員、護工，都是我的正式雇員。人工成本高不說，我還要想辦法留住人才?！?/span>

（責任編輯：秋彤）