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國家行政學(xué)院副教授 胡穎廉

CFP

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    編者按：從農(nóng)田上的種植施肥，到廚房里的加工烹飪；從生產(chǎn)前期的原料選擇，到生產(chǎn)過程中的添加劑使用……保障食品安全是一個系統(tǒng)性、動態(tài)化過程。當(dāng)我們坐在餐桌前，我們要想到農(nóng)田里發(fā)生了什么；當(dāng)我們站在農(nóng)田上，我們要想到餐桌上會發(fā)生什么。不久前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2015年食品安全重點(diǎn)工作安排》。如何落實(shí)《工作安排》，管好“農(nóng)田到餐桌”的食品安全？本文從三方面進(jìn)行了分析。
    管什么 重視新業(yè)態(tài)帶來的新隱患
    要保障“農(nóng)田到餐桌”的食品安全，必須要以問題為工作導(dǎo)向，先找問題。那么，食品安全最常見的問題出在哪兒？
    我相信，每個人都能說出一二。如蔬菜的農(nóng)藥和化肥殘留問題，白酒塑化劑問題，嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全問題，飲用水菌落超標(biāo)問題，超范圍劑量使用食品添加劑問題，等等。這些問題有的涉及農(nóng)產(chǎn)品源頭治理，有的涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營管理。所以，我們需要加大糧食、畜禽、農(nóng)資等監(jiān)管力度，探索建立食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制；同時，針對奶粉、大桶水、白酒等具體重點(diǎn)產(chǎn)品，開展綜合治理或?qū)ｍ?xiàng)整治。
    除了易出問題的產(chǎn)品，還有易出問題的企業(yè)。近年來，我國從事食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲服務(wù)的企業(yè)越來越多，市場競爭愈發(fā)激烈。經(jīng)濟(jì)下行帶來的生存壓力勢必影響到企業(yè)誠信守法觀念和質(zhì)量安全意識，一些非法利益鏈條的形成極易導(dǎo)致“破窗效應(yīng)”。因此，要加強(qiáng)對大型食品生產(chǎn)加工、流通餐飲企業(yè)的監(jiān)督檢查，規(guī)范對小作坊、攤販等管理，持續(xù)打擊無證無照、銷售和使用無合法來源食品和原料。
    尤其需要注意的是，隨著我國模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個性化、多樣化消費(fèi)漸成主流，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)時代，第三方餐飲服務(wù)平臺（如快餐外賣網(wǎng)站）、O2O食品零售（如團(tuán)購網(wǎng)站）等新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮，帶來了一些新的食品安全隱患和違法違規(guī)行為。目前，這些新業(yè)態(tài)的新隱患雖沒有傳統(tǒng)食品安全問題那么普遍，但屬于“關(guān)鍵的少數(shù)”，亟需引起重視。監(jiān)管部門需要未雨綢繆，抓住這些新型業(yè)態(tài)的特征，主動應(yīng)對未來未知風(fēng)險(xiǎn)。
    此外，在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)過程中，食品安全問題容易引發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我們要注意排查和防控重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、食品加工業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品和食品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對學(xué)校食堂、旅游景區(qū)、繁華商圈、交通樞紐等就餐人員密集場所的監(jiān)管，對農(nóng)村集體聚餐進(jìn)行指導(dǎo)，防范食物中毒事故發(fā)生。具體來看，要開展食品生產(chǎn)經(jīng)營主體基本情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查，制定實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽檢計(jì)劃，加強(qiáng)結(jié)果分析研判。在此基礎(chǔ)上制定風(fēng)險(xiǎn)清單，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特征明確關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、責(zé)任人、檢查頻次等內(nèi)容。
    誰來管 打通基層監(jiān)管“最后一公里”
    保障食品安全最終要落實(shí)到具體的主體上。當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管任務(wù)繁重，而地方食品藥品監(jiān)管體制正處于改革的過渡期，一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員對其事權(quán)職責(zé)的認(rèn)識還不夠清晰，尤其是基層監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力亟需加強(qiáng)。
    國家應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，合理劃分各級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化各級食品安全機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)作用。市、縣要加快完成食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革任務(wù)，抓緊職能調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)、技術(shù)資源整合，充實(shí)專業(yè)技術(shù)力量，盡快實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或區(qū)域要健全食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，研究建立有關(guān)管理制度，著力解決基層監(jiān)管能力薄弱問題，打通“最后一公里”。完善基層食品安全網(wǎng)格化管理體系和責(zé)任體系，改變“牛欄關(guān)貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。
    同時，要優(yōu)化食品安全監(jiān)管模式，將食品安全的風(fēng)險(xiǎn)分析、日常監(jiān)管和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合。監(jiān)管部門要提高對食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估能力，如完善食物中非食用物質(zhì)名單，開展相關(guān)檢驗(yàn)方法研究，并建立部門間風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與分析機(jī)制，提高大數(shù)據(jù)利用效率等。還要提高對食品安全事件的應(yīng)急處置能力，強(qiáng)化跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制，建立覆蓋全國的突發(fā)事件信息直報(bào)網(wǎng)和輿情監(jiān)測網(wǎng)，健全國家食品安全應(yīng)急體系。
    需要強(qiáng)調(diào)的是，食品安全不是監(jiān)管部門一家的事，而是各級地方政府承擔(dān)的屬地責(zé)任，必須綜合發(fā)揮資金投入的激勵作用，宣教科普的引導(dǎo)作用和刑事司法的威懾作用。應(yīng)加強(qiáng)基層執(zhí)法裝備的配備和食品安全監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新，提高食品安全檢驗(yàn)檢測設(shè)備的技術(shù)水平，加快信息化建設(shè)步伐。同時，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，動員社會力量參與食品安全公益宣傳和科普工作，提高公眾食品基本安全知曉率。此外，一些地方已在公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立“食藥警察”隊(duì)伍，此舉也有利于依法嚴(yán)懲食品安全違法犯罪行為。
    怎么管 用“權(quán)力清單”優(yōu)化市場準(zhǔn)入
    食品安全監(jiān)管除了要有人，還得有法。目前，我國食品安全領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)缺失、法律法規(guī)不完善等問題依然存在。監(jiān)管人員在保障“農(nóng)田到餐桌”的食品安全，或者消費(fèi)者在維護(hù)自己的權(quán)益時，有時候面臨“無法可依”或者“有法卻不知如何依”等窘境。
    根據(jù)《工作安排》，今年我國將加快推動食品安全法及其實(shí)施條例、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等法律法規(guī)的修訂，還將制定修訂、健全完善現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，加快形成符合我國國情和國際通行做法的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系。有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，公眾對食品安全才會“心中有數(shù)”。有了更具操作性的法律法規(guī)，食品安全的監(jiān)管才會更“得心應(yīng)手”。
    此外，還有一些法規(guī)制度需完善。如探索建立食品檢查員制度，加大企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督檢查和現(xiàn)場行政處罰力度。建立統(tǒng)一高效、資源共享的國家食品安全信息平臺，加快建設(shè)“農(nóng)田到餐桌”全程可追溯體系。
    有了法，但不能任性用法。理想的治理體系應(yīng)減少企業(yè)行政許可負(fù)擔(dān)，通過優(yōu)化市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制提升產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)。因此，食品安全監(jiān)管要做到法無授權(quán)不可為，用“權(quán)力清單”優(yōu)化市場準(zhǔn)入。例如，我們要積極穩(wěn)步推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可改革，逐步擴(kuò)大保健食品備案范圍。推進(jìn)食品安全信用體系建設(shè)，探索建立統(tǒng)一的食品信用分級分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建守信激勵、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。開展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、消費(fèi)者多方激勵約束機(jī)制，等等。
    同時，還要做到依法辦事，用“責(zé)任清單”約束企業(yè)行為。監(jiān)管部門應(yīng)在資金、設(shè)備等微觀要素上少設(shè)“路障”，在市場行為規(guī)則上多設(shè)“路標(biāo)”，培育食品企業(yè)的主體責(zé)任意識。譬如加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化、信息化建設(shè)，全面落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任制。建立食品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問題報(bào)告制度，督促食品經(jīng)營者履行進(jìn)貨查驗(yàn)和查驗(yàn)登記義務(wù)，在餐飲服務(wù)單位推行“明廚亮灶”。研究建立餐飲服務(wù)單位排放付費(fèi)即餐廚廢棄物收運(yùn)、處理企業(yè)資質(zhì)管理制度。
    理想的食品安全治理體系既包括政府的角色，還應(yīng)積極發(fā)揮市場機(jī)制和社會監(jiān)督的作用。只有以改革為動力，以法治為保障，才能從根本上提升食品安全治理水平，為全面建成小康社會夯實(shí)基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：秋彤）